Há anos, autoridades dos EUA vêm manifestando preocupação com os megaprojetos chineses na América Latina. Sucessivas administrações, por exemplo, soaram o alerta sobre o Porto de Chancay, no Peru — controlado e operado por uma gigante chinesa do setor de transporte marítimo — e sobre a Usina Hidrelétrica Coca Codo Sinclair, construída pela China no Equador. Em resposta, Washington emitiu condenações diplomáticas contra autoridades latino-americanas, revogou vistos e até ameaçou usar a força contra governos da região.
É fácil entender por que os Estados Unidos estão tão preocupados com grandes obras de infraestrutura sendo construídas e operadas pela China. Para muitas autoridades americanas, esses projetos são uma forma de Pequim obter influência sobre governos latino-americanos — uma preocupação que Washington expressa desde 2017, quando a Estratégia de Segurança Nacional do primeiro governo Trump alertou que a China buscava "atrair a região para sua órbita por meio de investimentos e empréstimos conduzidos pelo Estado".
No entanto, Washington está focado em um desafio do passado. Pequim já não aposta em megaprojetos multibilionários para fortalecer sua posição no Hemisfério Ocidental. Em vez disso, está se inserindo na região ao promover iniciativas menores e mais discretas, muitas vezes em nível municipal ou estadual. Empresas chinesas estão desenvolvendo projetos de lítio em várias províncias argentinas. Elas operam todas as distribuidoras de energia que atendem a cidade de Lima, no Peru. Além disso, fornecem equipamentos para forças policiais latino-americanas em muitos municípios da região e instalam sistemas de câmeras de vigilância.
Individualmente, essas ações podem parecer superficiais. Mas, em conjunto, estão tornando os países receptores dependentes da China. As iniciativas de segurança de Pequim, por exemplo, fazem com que muitas cidades e províncias latino-americanas dependam, na prática, da China para sua infraestrutura de segurança pública e resposta a emergências — e, no caso de Lima, para a infraestrutura elétrica. Trata-se de uma dependência que muitos políticos nacionais jamais planejaram e que talvez nem tenham previsto. Eles podem não estar cientes dos riscos potenciais associados a esse nível e tipo de dependência, nem preparados para lidar com as possíveis consequências.
Esses esforços não são exclusivos da América Latina. A China também está envolvida em iniciativas semelhantes em outras partes do mundo em desenvolvimento. Afinal, elas são muito mais baratas do que muitas de suas iniciativas anteriores — e mais difíceis de identificar. Pequim, em outras palavras, está inaugurando um tipo de política externa que privilegia a captura discreta e subnacional em detrimento de grandes projetos chamativos.
Durante grande parte da década de 2010, Pequim investiu bilhões de dólares em infraestrutura na América Latina, como portos, barragens gigantescas e até mesmo uma ferrovia transcontinental destinada a ligar a costa do Pacífico do Peru ao Atlântico do Brasil. (A ferrovia nunca foi construída, mas versões dela ainda estão em discussão.) Esses investimentos fizeram parte da famosa Iniciativa Cinturão e Rota da China, na qual o país gastou somas enormes em megaprojetos em todo o Sul global. Ao fazer isso, a China esperava garantir o fornecimento de commodities, abrir mercados para empresas chinesas e, em seguida, converter seu peso econômico em alinhamento diplomático — incluindo convencer países que ainda reconheciam Taiwan a transferir o reconhecimento para a China continental.
Mas, a partir do início da década de 2020, a China mudou de rumo, principalmente no Hemisfério Ocidental. Concluiu que grandes projetos custavam muito caro em um momento em que a economia chinesa estava fragilizada e geravam muita reação geopolítica negativa. Em vez disso, optou por se concentrar no que chama de iniciativas “pequenas, mas belas”. São investimentos que não têm uma presença física imponente e geralmente são voltados para sistemas nacionais e subnacionais menores. Pequim aplica esse termo de forma restrita: seu Livro Branco para a América Latina, com previsão para 2025, reserva a expressão para pequenos projetos de redução da pobreza. Mas a expressão é uma lente útil para esse novo tipo de política externa chinesa — uma política de investimentos de baixo para cima que se multiplicam, gerando interdependência e influência.
Para perceber a importância que esse modelo adquiriu, basta seguir o dinheiro — ou pelo menos as partes que podem ser contabilizadas. Os empréstimos tradicionais da Iniciativa Cinturão e Rota para a região caíram de quase US$ 25 bilhões em 2010 para uma média de US$ 1,3 bilhão por ano. Mas, a julgar pelas estimativas que acompanham os negócios empresa por empresa, as companhias chinesas ainda investiram US$ 8,5 bilhões na América Latina em 2024, apenas um décimo a menos do que no ano anterior — e esse número provavelmente está subestimado. A diferença é que esse dinheiro agora flui por meio de transações comerciais, em vez de empréstimos soberanos de Pequim. Grande parte dele se manifesta na aquisição de ativos existentes por empresas chinesas, como distribuidoras de energia e mineradoras, em vez de o governo chinês gastar na construção de novos megaprojetos. Outras vezes, ainda se manifesta na aquisição de novos equipamentos, mas de um tipo muito menor, como equipamentos policiais. Como esses negócios envolvem itens que as estatísticas de investimento geralmente não capturam — vendas de equipamentos, programas de treinamento, doações e contratos de manutenção são considerados compras, não investimentos —, eles atraem menos atenção. Às vezes, são envoltos em cláusulas de confidencialidade e, muitas vezes, só vêm à tona quando um jornalista local encontra o contrato.
O governo chinês ainda está envolvido nesse ecossistema, inclusive, às vezes, por meio de diretrizes de cima para baixo. Mas seu papel pode ser mais indireto. A China frequentemente subsidia suas empresas locais, que, por sua vez, vendem seus produtos a governos latino-americanos a preços baixos. À medida que essas vendas e contratos se acumulam, a China passa a reconhecer que os acordos acumulados são ativos estratégicos. Eventualmente, Pequim incorpora vários projetos comerciais dentro de um país em acordos formais de cooperação com o governo desse estado. Por exemplo, na província argentina de Jujuy, rica em lítio, uma troca de pesquisas entre as agências geológicas dos dois países se transformou em uma parceria estatal explícita focada no levantamento das salinas da província. Posteriormente, uma empresa chinesa adquiriu uma participação majoritária em um projeto local de lítio.
A China tem se infiltrado em diversos sistemas locais para ampliar sua influência. Empresas chinesas, por exemplo, forneceram milhares de ônibus elétricos em cidades da América do Sul — um acréscimo necessário em uma das regiões mais urbanizadas do mundo. Trens fabricados na China transportam passageiros nas três principais linhas ferroviárias elétricas de Buenos Aires. E, talvez o mais notável, a China tem se envolvido no fornecimento de assistência em segurança interna. A segurança é uma questão política crucial na América Latina, onde a taxa de homicídios gira em torno de 20 por 100.000 habitantes — três vezes a média global. A violência de cartéis e gangues, o roubo de cargas e os ataques de ransomware (tipo de software malicioso (malware) que sequestra os dados ou o dispositivo de uma vítima e exige o pagamento de um resgate para liberar o acesso) são grandes preocupações para a maioria dos cidadãos, e por isso os políticos prometem repetidamente mais ações. A China se ofereceu como fornecedora acessível de equipamentos policiais.
Os países receptores geralmente começam adquirindo provisões básicas — equipamentos antimotim e veículos blindados doados para as forças armadas da Bolívia, motocicletas doadas para a polícia caribenha — cada acordo atendendo às necessidades de autoridades com poucos equipamentos e pressionadas a demonstrar que estão combatendo o crime. Eventualmente, o relacionamento evolui para itens mais sofisticados. Em abril de 2025, por exemplo, o governador do Rio de Janeiro viajou à China e assinou contratos com as empresas chinesas de tecnologia de vigilância Hikvision e Dahua para a aquisição de mais de 27.000 câmeras corporais e veiculares. Na cidade mexicana de Ciudad Juárez, situada logo na fronteira com a cidade americana de El Paso, autoridades locais compraram 1.000 câmeras com reconhecimento facial dos mesmos dois fornecedores (ambos constavam, na época, da lista de empresas proibidas pela Comissão Federal de Comunicações dos EUA). Em 2018, 62% das importações de equipamentos de vigilância da Argentina provinham da China, em comparação com apenas 5% provenientes dos Estados Unidos. Hoje, pelo menos 35 cidades latino-americanas utilizam sistemas de vigilância chineses.
Uma vez firmados esses acordos, a cooperação se acelera. Às vezes, ela atinge os mais altos escalões do governo. Considere, por exemplo, o desenvolvimento do ECU-911 — o sistema nacional de resposta a emergências do Equador. O projeto começou em 2011, quando o governo equatoriano contratou a CEIEC, uma empresa estatal chinesa de eletrônica de defesa, para criar uma rede de vigilância com câmeras da Huawei. Um empréstimo de US$ 240 milhões do Banco de Desenvolvimento da China financiou o sistema, garantido não por garantias soberanas, mas por um contrato de venda de petróleo que comprometia a PetroEcuador, a estatal petrolífera equatoriana, a enviar 72.000 barris por dia para a PetroChina durante a vida útil do sistema. Com o tempo, o projeto acabou atraindo a atenção de alto nível de Pequim. Em 2016, o líder chinês Xi Jinping visitou o Equador, onde inaugurou pessoalmente um laboratório de segurança conjunto na sede do ECU-911. Pequim complementou a iniciativa doando 10.000 fuzis AK-47 para as Forças Armadas equatorianas. No início de 2018, a tecnologia chinesa de reconhecimento facial já estava em uso nos centros de atendimento de emergência ECU-911. E em 2024, as câmeras municipais e privadas independentes do Equador foram integradas à rede. O que começou como um único contrato tornou-se a espinha dorsal do aparato de segurança interna do Equador.
Por fim, a China tem treinado agentes da lei na América Latina. Delegações da Argentina, Brasil, Cuba e Panamá estudaram na Universidade de Polícia de Investigação Criminal da China, em Shenyang. Em setembro de 2024, o ministro da segurança pública da China assinou um acordo de treinamento com o diretor de polícia da Nicarágua, abrangendo narcóticos, crimes cibernéticos e terrorismo; anteriormente, a China já havia fornecido equipamentos para controle de distúrbios à Nicarágua. Os Estados Unidos ainda treinam mais policiais latino-americanos do que Pequim. Mas, diferentemente dos cursos de Washington, os da China são integrados a câmeras, plataformas e intercâmbios judiciais que consolidam o restante de sua infraestrutura.
O mais importante para a China é que essas iniciativas atraem relativamente pouca atenção. Afinal, a maioria dos projetos começa pequena — um contrato de equipamentos municipais, um memorando provincial, um acordo de manutenção. Consequentemente, são relativamente baratos para a China. Um contrato para câmeras, por exemplo, custa uma fração do que custa uma barragem, além de receber pouca atenção. Como resultado, os políticos nacionais de um país podem nem perceber que as cidades estão, de forma constante, entregando cada vez mais serviços a empresas chinesas. Autoridades americanas também podem não se dar conta disso. Pequim pode, portanto, fazer investimento após investimento quase sem ser detectada até que, de repente, tenha construído grande parte da infraestrutura crítica de segurança de um Estado.
Uma vez que os sistemas interligados da China estejam em funcionamento, são difíceis de remover. Isso é proposital. Ao longo de seu envolvimento com as voláteis democracias da América Latina, Pequim aprendeu que precisava de uma estratégia que sobrevivesse aos ciclos políticos, como esta. Uma vez que a infraestrutura de segurança pública de uma cidade seja majoritariamente fabricada na China, que sua polícia e promotores tenham estudado em Shenyang e que seus tribunais tenham assinado um acordo de cooperação com Pequim — como aconteceu com a Venezuela em 2023 —, a relação adquire memória institucional e laços interpessoais. Ao firmar acordos com autoridades regionais, por exemplo, a China constrói relações políticas duradouras que podem se tornar rapidamente mais valiosas, caso esses políticos cheguem a cargos mais altos.
A transição para sistemas independentes da China também é financeiramente difícil para os beneficiários. Um município latino-americano que tenha firmado múltiplos contratos com a China e queira diversificar provavelmente conseguiria encontrar fornecedores não chineses com preços acessíveis para necessidades específicas, como equipamentos antimotim. Mas é difícil abandonar os sistemas integrados. Também é difícil encontrar fornecedores alternativos para itens um pouco mais sofisticados. A China, por exemplo, fabrica os sistemas de vigilância mais econômicos e amplamente adotados do mundo. Nos países onde os vende, as empresas chinesas frequentemente eliminam a concorrência local, graças aos generosos subsídios governamentais. As câmeras chinesas, por sua vez, muitas vezes não têm assistência técnica sem o suporte contínuo da China, porque a maioria dos projetos de câmeras produzidos no país são proprietários. A substituição dessas câmeras é extremamente cara e difícil. Isso significa que, quando elas quebram, as cidades precisam recorrer a empresas chinesas. Não é à toa que um estudo de 2020 não conseguiu encontrar um único governo que tenha adotado uma plataforma chinesa de vigilância e policiamento e depois a tenha abandonado completamente. Os governos tendiam a restringir funcionalidades específicas em vez de remover os sistemas por completo.
Como resultado, muitos países da América Latina são altamente vulneráveis à coerção econômica. Se um Estado adota uma posição contrária aos interesses de Pequim, a China pode apertar o cerco, retendo peças de reposição, atualizações de software e técnicos, transformando uma parceria comercial em instrumento de pressão. Mesmo sem coerção, a dependência da China tem frustrado muitos políticos da região. O Equador é um exemplo disso.
O ECU-911 nunca reduziu a criminalidade de forma mensurável; na verdade, o número de homicídios no Equador saltou de cerca de 1.000 em 2016 para mais de 4.800 em 2022. O sistema também se mostrou frágil. Em 2022, cerca de 1.100 de suas 6.500 câmeras estavam inoperantes. Hoje, ele mal funciona, e as autoridades equatorianas estão insatisfeitas com ele. No entanto, o país não tem alternativa, e substituir o sistema atual por um novo seria proibitivamente caro e inconveniente. Como resultado, o ECU-911 continua operando precariamente, deixando o país dependente de Pequim para gerir seu combalido mecanismo de resposta a emergências. Essa mesma dinâmica de dependência já ocorreu no setor de telecomunicações. As redes 4G de três das quatro principais operadoras do Brasil, por exemplo, foram construídas e continuam sendo mantidas pela Huawei, o que impossibilitou que o ex-presidente brasileiro Jair Bolsonaro banisse a empresa das redes 5G, apesar de todos os seus esforços.
Por outro lado, para outras autoridades, a troca vale a pena, dada a falta de alternativas viáveis em tempo hábil. De fato, muitos líderes regionais buscam ativamente sistemas chineses, que oferecem soluções pragmáticas para os desafios de segurança e governança de seus países. Eles também apresentam soluções para políticos locais com tamanha rapidez que atropelam respostas mais cautelosas. Alguns Estados latino-americanos chegam a fazer concessões políticas preventivas à China, na esperança de adquirir rapidamente seus produtos. Em março de 2023, por exemplo, Honduras rompeu relações formais com Taiwan e estabeleceu laços com Pequim. Três meses depois, assinou 17 acordos de cooperação com a China — incluindo um voltado para cidades inteligentes — e manifestou apoio à Iniciativa de Segurança Global da China (uma estrutura concebida para ajudar a contestar a ordem internacional liderada pelos EUA). Em menos de um ano, o sistema 911 de Honduras concedeu um contrato sem concorrência para um sistema chinês de gestão de vídeo, e o país instalou 3.500 câmeras fabricadas pela Huawei.
O resultado é uma questão de soberania desconfortavelmente familiar para a região: o que acontece quando governos locais e nacionais agem contra seus próprios cidadãos em benefício de atores estrangeiros? Muitas vezes, a resposta é que os interesses estrangeiros prevalecem. Quando populações indígenas bloquearam as salinas da Argentina devido ao impacto ambiental de projetos de lítio financiados pela China (e por não terem sido consultadas antes da efetivação do acordo), o governador de Jujuy acelerou uma reforma constitucional para proibir bloqueios de estradas. Segundo grupos de direitos humanos, a polícia provincial também agrediu e deteve ilegalmente manifestantes.
Os esforços de Pequim na América Latina criaram riscos que ninguém está avaliando adequadamente. Ao estruturar sistemas de governança com base em modelos chineses, a região troca a viabilidade econômica de curto prazo pela dependência — e, com ela, pela influência chinesa sobre suas decisões.
Mas, para a China, os resultados são claros. Pequim conquistou nova influência na América Latina. Atualmente, mantém relações estabelecidas com governos municipais, provinciais e nacionais, incluindo cerca de 180 acordos de cidades-irmãs com 17 países latino-americanos. A estratégia chinesa também não apresenta um ponto único de falha. Ela evita setores de grande visibilidade, como portos — onde está mais exposta a resistências —, inserindo-se, em vez disso, nas necessidades cotidianas de prefeitos, governadores, agências provinciais e departamentos governamentais centrais de menor destaque.
Não é de surpreender, portanto, que a China aplique o mesmo modelo em outras regiões. Na cidade paquistanesa de Lahore, a Autoridade de Cidades Seguras de Punjab instalou centros de comando fabricados pela Huawei e 10.000 câmeras de vigilância, em um contrato de US$ 84,7 milhões. O sistema de vigilância do Quênia opera com tecnologia chinesa. O Ministério da Segurança Pública da China firmou acordos de policiamento ou segurança com cerca de 74 países, totalizando mais de 200 pactos. O país treinou comprovadamente mais de 12.000 agentes estrangeiros desde 2000. Mesmo nos Estados Unidos, a China avançou em níveis subnacionais — especificamente ao vender guindastes portuários para autoridades e operadores locais — durante anos, antes que o governo federal agisse para impedir essa prática.
Na arte de governar da China, a doutrina nem sempre precede a ação. Ela também pode surgir na sequência das escolhas do país, legitimando e ampliando iniciativas que começaram como experimentos. Os dois primeiros documentos de política da China para a América Latina, de 2008 e 2016, tratavam a segurança regional como um tema secundário em relação a acordos comerciais e à questão de Taiwan. No entanto, o documento mais recente, publicado em dezembro de 2025, estabeleceu a cooperação em segurança como um componente central. Isso aconteceu porque contratos e programas chineses voltados para o policiamento e a segurança na América Latina já estavam em operação.
Como a doutrina chinesa ratificou a prática, os Estados Unidos ficaram para trás. Até hoje, o país continua focado em se precaver contra uma estratégia chinesa baseada na criação de ativos grandes e visíveis — portos, redes 5G, infraestrutura espacial — em vez de acordos chineses com órgãos municipais de compras e academias de polícia. Se os Estados Unidos levam a sério a contenção da influência chinesa em seu hemisfério, precisam mudar de rumo. Devem descobrir como fornecer a esses atores soluções viáveis e eficazes para os seus problemas. Caso contrário, a China continuará sendo a parceira preferencial de muitos na América Latina.
